Recibir una resolución desfavorable de la Administración no significa necesariamente que el asunto haya terminado.
Una sanción, una exclusión de un proceso selectivo, una decisión sobre función pública, la denegación de una licencia, una reclamación de responsabilidad patrimonial rechazada o incluso la falta de respuesta de la Administración pueden terminar ante los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo.
El recurso contencioso-administrativo es el mecanismo judicial que permite someter la actuación administrativa al control de un juez o tribunal.
Pero antes de presentar una demanda deben responderse varias cuestiones decisivas: qué acto puede recurrirse, si se ha agotado la vía administrativa, cuál es el plazo, cuánto puede tardar el procedimiento, qué riesgo de costas existe y si es necesario solicitar una medida cautelar para impedir que el perjuicio se consume antes de que llegue la sentencia.
En Díez + Romeo Abogados – Contencioso-Administrativo dirigimos procedimientos frente a Administraciones Públicas en materias como función pública, oposiciones, sanciones, contratación pública, responsabilidad patrimonial, urbanismo, licencias y sectores regulados.
¿Qué es un recurso contencioso-administrativo?
El recurso contencioso-administrativo es un procedimiento judicial frente a una actuación de la Administración Pública.
Ya no estamos ante un recurso que resuelve la propia Administración.
Estamos ante un proceso en el que un Juzgado o Tribunal examina si la actuación administrativa se ajusta a Derecho.
La Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa atribuye a este orden jurisdiccional el control de la actividad administrativa sometida al Derecho Administrativo.
Por tanto, la diferencia entre recurso administrativo y recurso contencioso-administrativo es esencial:
Recurso administrativo: se formula ante la propia Administración.
Recurso contencioso-administrativo: se plantea ante un órgano judicial.
Esta transición de la vía administrativa a la judicial obliga a cambiar completamente la estrategia.
¿Cuándo se puede acudir al contencioso-administrativo?
Antes de acudir al juzgado hay que determinar si el acto administrativo pone fin a la vía administrativa.
Si todavía procede un recurso de alzada, normalmente será necesario utilizarlo antes de acudir a la jurisdicción.
En cambio, cuando la resolución pone fin a la vía administrativa, puede quedar abierta la vía judicial y, en determinados casos, existir además la posibilidad de presentar previamente un recurso potestativo de reposición.
Por eso nunca debe analizarse únicamente el contenido desfavorable de la resolución.
Hay que comprobar:
- qué órgano la ha dictado;
- si pone fin a la vía administrativa;
- qué recurso procede;
- cuál es el plazo;
- cuándo se recibió la notificación;
- y qué actuación concreta queremos conseguir del juez.
En nuestra página de abogados de Derecho Administrativo de Díez + Romeo explicamos las principales vías de defensa frente a las Administraciones Públicas antes y después de llegar a los tribunales.
¿Qué actuaciones de la Administración pueden recurrirse?
La jurisdicción contencioso-administrativa permite controlar situaciones muy distintas.
Entre otras:
- sanciones administrativas;
- exclusiones de oposiciones y procesos selectivos;
- calificaciones y decisiones de tribunales calificadores;
- decisiones sobre funcionarios y empleados públicos;
- denegación de excedencias, reingresos o situaciones administrativas;
- contratación pública;
- licencias y autorizaciones;
- urbanismo;
- responsabilidad patrimonial;
- subvenciones;
- actos de organismos públicos;
- inactividad administrativa;
- disposiciones generales;
- y actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho.
La cuestión relevante no es sólo determinar si la Administración ha perjudicado al interesado.
Hay que identificar qué acto se impugna y qué pretensión debe formularse ante el órgano judicial.
¿Cuál es el plazo para presentar un recurso contencioso-administrativo?
Éste es probablemente uno de los aspectos más importantes del procedimiento.
El artículo 46 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece como regla general que el recurso frente a un acto administrativo expreso que pone fin a la vía administrativa debe interponerse en el plazo de dos meses, contados desde el día siguiente a su notificación o publicación.
Pero esta regla no puede aplicarse automáticamente a todos los supuestos.
Resolución administrativa expresa: dos meses
Cuando existe una resolución expresa que pone fin a la vía administrativa, el plazo general para acudir a la jurisdicción es de dos meses.
No significa sesenta días.
El cómputo de plazos por meses tiene sus propias reglas y debe hacerse partiendo de la fecha exacta en la que se produjo la notificación.
Por eso es imprescindible conservar:
- la resolución completa;
- la notificación;
- el justificante electrónico, si existe;
- y la fecha exacta en la que fue recibida.
Un buen recurso puede resultar inútil si se presenta fuera de plazo.
¿Qué pasa si he presentado recurso de reposición?
El recurso de reposición es potestativo cuando la ley permite optar entre acudir directamente a la jurisdicción o solicitar previamente que la Administración reconsidere su decisión.
Si se interpone reposición, no puede utilizarse simultáneamente la vía contencioso-administrativa mientras ese recurso esté pendiente.
Por tanto, antes de presentar reposición conviene valorar si realmente tiene sentido utilizar esa fase administrativa o si resulta preferible acudir directamente al juzgado.
No existe una respuesta idéntica para todos los asuntos.
En determinados casos, una reposición bien fundamentada puede conseguir la rectificación administrativa.
En otros, simplemente retrasa el acceso a la jurisdicción.
¿Qué ocurre si la Administración no responde?
La falta de respuesta administrativa puede tener efectos jurídicos.
Es el denominado silencio administrativo.
Aquí hay que tener especial cuidado con una cuestión que suele generar confusión.
Aunque el tenor literal del artículo 46.1 LJCA contempla un plazo de seis meses para determinados actos presuntos, el Tribunal Constitucional ha establecido que la desestimación producida por silencio administrativo negativo no puede tratarse como un verdadero acto presunto sometido automáticamente a ese plazo de caducidad.
La STC 52/2014 recuerda que el silencio negativo es una ficción legal destinada a permitir al ciudadano acceder a los tribunales y que la Administración sigue obligada a resolver expresamente.
Por tanto, ante el silencio administrativo no conviene aplicar mecánicamente una regla de seis meses.
Hay que analizar:
- qué procedimiento se inició;
- cuándo debió resolver la Administración;
- qué sentido tiene el silencio;
- si existe un recurso administrativo previo;
- y qué vía judicial está abierta.
Éste será precisamente uno de los próximos temas que desarrollaremos específicamente en el blog de Díez + Romeo.
Inactividad de la Administración: cuando el problema es que no hace nada
El recurso contencioso-administrativo no sirve únicamente para recurrir resoluciones.
También puede reaccionarse frente a determinadas situaciones de inactividad de la Administración.
La LJCA contempla supuestos en los que la Administración está jurídicamente obligada a realizar una prestación concreta o a ejecutar un acto firme y no lo hace.
En estos casos pueden existir requisitos previos y plazos específicos antes de acudir al juzgado.
La diferencia es importante:
Silencio administrativo: la Administración no responde a una solicitud o recurso.
Inactividad administrativa: existe una obligación concreta de actuar y la Administración no la cumple.
No deben confundirse ambos supuestos.
¿Qué es la vía de hecho?
Existe vía de hecho cuando la Administración desarrolla una actuación material carente de cobertura jurídica suficiente o excediendo de forma manifiesta sus potestades.
Aquí los plazos son especialmente breves.
El artículo 46 LJCA contempla, según el supuesto, plazos de diez o veinte días.
Cuando existe una actuación material inmediata de la Administración, esperar puede ser especialmente peligroso.
¿Cómo empieza un recurso contencioso-administrativo?
Depende del procedimiento aplicable.
En términos generales, existen dos grandes formas de tramitación:
Procedimiento ordinario
Normalmente comienza mediante un escrito de interposición.
Posteriormente el juzgado o tribunal solicita el expediente administrativo y, una vez recibido, se formaliza la demanda.
Procedimiento abreviado
El procedimiento abreviado comienza directamente mediante demanda.
El artículo 78 LJCA establece que los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales tramitan por esta vía determinados asuntos de personal, extranjería y aquellos cuya cuantía no supere 30.000 euros.
Por tanto, no es el cliente quien elige libremente entre procedimiento ordinario y abreviado.
La vía procesal depende de la competencia, la materia y la cuantía.
¿Cuánto tarda un recurso contencioso-administrativo?
No existe una duración fija.
Depende, entre otros factores, de:
- el órgano judicial competente;
- la carga de trabajo del juzgado;
- la complejidad del asunto;
- la extensión del expediente;
- la necesidad de prueba;
- los informes periciales;
- la existencia de vista;
- las incidencias procesales;
- y los posibles recursos posteriores.
Como referencia estadística, la Panorámica de la Justicia 2023 del Consejo General del Poder Judicial reflejó una duración media de 14,4 meses para procedimientos ordinarios y 8,8 meses para procedimientos abreviados en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. En los asuntos de única instancia de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ, la media fue de 18,2 meses.
Son medias estadísticas nacionales.
No permiten predecir cuánto tardará un procedimiento concreto.
Por eso, cuando alguien pregunta “¿cuánto tarda un contencioso-administrativo?”, primero debe determinarse qué órgano y qué tipo de procedimiento van a conocer del asunto.
¿Presentar un contencioso paraliza la decisión de la Administración?
No.
Y éste es uno de los errores más peligrosos.
La simple presentación del recurso contencioso-administrativo no suspende automáticamente la actuación administrativa impugnada.
Puede ocurrir, por tanto, que el procedimiento judicial continúe durante meses mientras el acto administrativo ya está produciendo efectos.
Ahí aparecen las medidas cautelares.
¿Qué son las medidas cautelares?
Las medidas cautelares tienen como finalidad garantizar que la futura sentencia pueda seguir siendo efectiva.
El artículo 129 LJCA permite solicitar las medidas necesarias para asegurar la efectividad de la sentencia.
El artículo 130 establece como criterio esencial que la ejecución del acto pueda hacer perder al recurso su finalidad legítima, ponderándose al mismo tiempo los intereses públicos, privados y de terceros afectados.
Esto significa que una medida cautelar no debe formularse simplemente diciendo:
“la resolución me perjudica”.
Hay que explicar:
- qué sucederá si el acto se ejecuta;
- cuándo se producirá el perjuicio;
- por qué después sería difícil o imposible repararlo;
- y por qué la suspensión no provoca una perturbación grave del interés general o de terceros.
¿Cuándo puede ser especialmente importante una medida cautelar?
Por ejemplo:
- un funcionario que puede ser cesado;
- un opositor cuya plaza puede adjudicarse a otra persona;
- una empresa excluida de una licitación;
- una actividad que puede quedar clausurada;
- una sanción de ejecución inmediata;
- una licencia cuya denegación paraliza una actividad;
- un alumno cuya expulsión va a ejecutarse antes de que pueda existir sentencia;
- o cualquier actuación administrativa que genere un perjuicio difícilmente reversible.
En estos casos, la pregunta no es únicamente:
“¿Podemos ganar?”
También debe preguntarse:
“¿Qué ocurrirá mientras esperamos a que llegue la sentencia?”
Medidas cautelarísimas: cuando no se puede esperar
La Ley contempla además un mecanismo excepcional para situaciones de especial urgencia.
El artículo 135 LJCA permite que el juez o tribunal adopte inicialmente una decisión cautelar sin escuchar previamente a la Administración cuando la urgencia lo justifica.
La norma prevé que ese primer pronunciamiento pueda producirse en el plazo de dos días.
Esto no significa que cualquier asunto urgente permita obtener una cautelarísima.
La especial urgencia debe acreditarse.
Hay que demostrar por qué incluso esperar a la tramitación ordinaria de la pieza cautelar podría hacer inútil la tutela judicial.
¿Necesito abogado y procurador para presentar un contencioso?
La asistencia letrada es, con carácter general, necesaria.
La intervención de procurador depende del órgano judicial ante el que se tramite el procedimiento.
La LJCA establece que ante órganos unipersonales las partes pueden conferir la representación a procurador y deben estar asistidas por abogado.
Ante órganos colegiados, deben estar representadas por procurador y asistidas por abogado. Existen además determinadas particularidades para funcionarios públicos en defensa de derechos estatutarios.
Por tanto, no es correcto afirmar que abogado y procurador sean siempre obligatorios en exactamente las mismas condiciones.
Debe comprobarse qué órgano es competente.
¿Cuánto cuesta un recurso contencioso-administrativo?
No existe un precio único.
El coste puede variar en función de:
- la extensión del expediente;
- la complejidad jurídica;
- el procedimiento aplicable;
- la necesidad de medidas cautelares;
- la celebración de vista;
- la prueba pericial;
- la intervención de procurador;
- y la existencia de recursos posteriores.
Un expediente sancionador relativamente limitado no exige necesariamente el mismo trabajo que un procedimiento de contratación pública, urbanismo, responsabilidad patrimonial o función pública con abundante prueba documental y pericial.
Por eso, antes de contratar un procedimiento es conveniente que el presupuesto determine claramente qué actuaciones y fases están incluidas.
¿Pueden condenarme en costas?
Sí.
Las costas judiciales no son lo mismo que los honorarios que cada cliente acuerda con su abogado.
El artículo 139 LJCA establece como regla general en primera o única instancia que las costas se impongan a quien haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el órgano judicial aprecie serias dudas de hecho o de Derecho.
Cuando existe una estimación o desestimación parcial, la regla es diferente.
Por tanto, antes de acudir al contencioso debe estudiarse no sólo la posibilidad de éxito.
También debe valorarse el riesgo procesal y económico de una eventual desestimación.
¿Qué puede conseguirse con una sentencia favorable?
Dependerá del asunto.
Una sentencia puede, entre otras posibilidades:
- anular una resolución administrativa;
- reconocer una situación jurídica individualizada;
- restablecer un derecho;
- obligar a la Administración a actuar;
- ordenar una retroacción de actuaciones;
- reconocer una puntuación;
- reconocer una indemnización;
- dejar sin efecto una sanción;
- o adoptar las consecuencias necesarias para restablecer la legalidad.
Por eso una demanda no debe limitarse a pedir genéricamente que la Administración actuó incorrectamente.
Hay que definir qué resultado jurídico concreto se pretende obtener.
¿Cuándo merece la pena presentar un recurso contencioso-administrativo?
No todo desacuerdo con la Administración debe terminar ante un juez.
Antes de litigar conviene analizar, al menos, cinco cuestiones.
1. ¿Existe una infracción jurídica defendible?
No basta con que una resolución parezca injusta.
Hay que identificar el defecto:
- falta de motivación;
- infracción del procedimiento;
- incorrecta aplicación de la norma;
- incumplimiento de las bases;
- desigualdad;
- arbitrariedad;
- error material;
- valoración incorrecta;
- incompetencia;
- o vulneración de derechos fundamentales.
2. ¿Puede probarse?
Una buena argumentación jurídica puede fracasar si los hechos necesarios para sostenerla no pueden acreditarse.
Por eso el expediente administrativo resulta esencial.
3. ¿Qué conseguiríamos si ganamos?
Ésta es una pregunta que debe hacerse antes de demandar.
No basta con detectar una irregularidad.
Hay que valorar qué efecto real produciría una sentencia favorable.
4. ¿Existe riesgo de que el daño se produzca antes?
Si la Administración puede ejecutar inmediatamente el acto, debe estudiarse una medida cautelar desde el inicio.
5. ¿Compensa el riesgo procesal?
También deben valorarse honorarios, procurador cuando corresponda, prueba pericial y eventual condena en costas.
La estrategia jurídica también exige una valoración económica.
El expediente administrativo puede decidir el pleito
Una parte importante de un recurso contencioso se construye antes de redactar la demanda.
El expediente permite conocer:
- qué actuaciones realizó la Administración;
- qué documentos valoró;
- qué informes existen;
- cuándo se adoptaron las decisiones;
- cómo se motivó la resolución;
- si se respetaron los trámites;
- y si existen contradicciones entre el expediente y la decisión final.
Por eso en Díez + Romeo no analizamos únicamente la resolución impugnada.
Analizamos el procedimiento administrativo que condujo hasta ella.
Nuestra práctica de Derecho Administrativo y Contencioso-Administrativo permite estudiar el asunto desde la fase administrativa hasta su eventual defensa ante los tribunales.
Errores frecuentes antes de acudir al contencioso
Los errores que más problemas generan son:
- dejar transcurrir el plazo;
- no conservar la notificación;
- interponer un recurso administrativo incorrecto;
- confiar exclusivamente en el pie de recursos sin comprobar la normativa;
- no pedir acceso al expediente;
- recurrir únicamente porque la resolución parece injusta;
- no preparar adecuadamente la prueba;
- solicitar una medida cautelar sin acreditar el perjuicio;
- o formular una pretensión que no resuelve realmente el problema.
Un recurso contencioso debe construirse en dos direcciones:
desde la resolución hacia atrás, revisando todo el procedimiento;
y
desde el resultado pretendido hacia delante, definiendo qué queremos que ordene el juez.
¿Puede llevar Díez + Romeo un contencioso fuera de Madrid?
Sí.
La competencia del órgano judicial se determina por las reglas de la LJCA y por la actuación administrativa impugnada, no por el domicilio físico del abogado.
Díez + Romeo presta asesoramiento y defensa en asuntos de Derecho Administrativo y Contencioso-Administrativo en todo el territorio nacional.
Abogados especialistas en recursos contencioso-administrativos
El Derecho Administrativo y Contencioso-Administrativo constituye una de las áreas centrales de Díez + Romeo Abogados.
Nuestra intervención puede comprender:
- análisis de la resolución;
- estudio del expediente;
- control del plazo;
- valoración de viabilidad;
- escrito de interposición;
- demanda;
- medidas cautelares;
- medidas cautelarísimas;
- prueba;
- vista;
- conclusiones;
- recursos;
- y ejecución de sentencia.
Nuestro objetivo no es recurrir automáticamente cualquier resolución desfavorable.
Es determinar qué estrategia procesal ofrece una posibilidad real de proteger el derecho o interés afectado.
Puedes consultar nuestra área específica de abogados especialistas en Contencioso-Administrativo.
Preguntas frecuentes sobre el recurso contencioso-administrativo
¿Qué plazo tengo para presentar un recurso contencioso-administrativo?
Como regla general, dos meses frente a actos expresos que ponen fin a la vía administrativa. Existen reglas específicas para silencio, inactividad, vía de hecho y otros procedimientos.
¿Cuánto tarda un contencioso-administrativo?
No existe una duración fija. Depende del procedimiento, órgano judicial, prueba y carga de trabajo. Como referencia, los datos del CGPJ correspondientes a 2023 reflejaban 14,4 meses de media para procedimientos ordinarios y 8,8 meses para abreviados en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
¿Necesito abogado?
Con carácter general, sí. La necesidad de procurador depende del órgano judicial competente y existen determinadas particularidades para funcionarios públicos.
¿El recurso suspende automáticamente la resolución?
No. Cuando la ejecución puede hacer perder al recurso su finalidad legítima debe valorarse la solicitud de medidas cautelares.
¿Puedo pedir una medida cautelar urgente?
Sí, si concurren los presupuestos legales. En supuestos de especial urgencia puede utilizarse la vía del artículo 135 LJCA.
¿Pueden condenarme en costas?
Sí. El artículo 139 LJCA regula el régimen de imposición de costas y contempla, entre otras cuestiones, la regla del vencimiento en primera o única instancia con las excepciones previstas legalmente.
¿Qué ocurre si la Administración no responde?
Debe analizarse el silencio administrativo y la vía procedente. En el silencio desestimatorio, la doctrina constitucional impide aplicar automáticamente el plazo de seis meses del artículo 46.1 LJCA como si existiera un verdadero acto presunto.
¿Cuándo debo consultar a un abogado contencioso-administrativo?
Lo recomendable es hacerlo desde que se recibe la resolución o surge la situación de silencio, inactividad o vía de hecho.
No es aconsejable esperar a que el plazo esté próximo a vencer.
Díez + Romeo Abogados: defensa frente a la Administración
Cuando un asunto llega a la vía contencioso-administrativa ya no basta con discutir con la Administración.
Hay que construir una estrategia capaz de convencer a un juez.
En Díez + Romeo Abogados analizamos conjuntamente la resolución, el expediente administrativo, la prueba, los plazos, las medidas cautelares, el riesgo de costas y el resultado jurídico que puede alcanzarse.
¿Tienes que recurrir una resolución administrativa?
Analizamos el expediente, el plazo, la viabilidad del recurso y la necesidad de solicitar medidas cautelares.
